繼承一座無法發射的軍火庫：蘇聯解體後，後蘇聯國家如何主動拆解核威脅

一個沒有發生的核僵局

一九九一年十二月，蘇聯在幾週之內從地圖上消失。別洛韋日協定先在十二月八日由俄羅斯、烏克蘭、白俄羅斯宣告蘇聯解散，十二月二十一日的阿拉木圖議定書再正式成立獨立國家國協¹。那份議定書裡有一句後來被反覆引用的承諾，三國同意對戰略軍力「維持統一指揮、對核武維持統一控制」¹。這句話之所以重要，是因為它描述的世界並沒有真正實現，而它沒有實現的方式，正是整個故事的樞紐。

蘇聯崩解時留下大約兩萬七千到兩萬九千枚核彈頭³。其中絕大多數在俄羅斯，但有約三千兩百枚戰略彈頭部署在俄羅斯以外的三個新國家——烏克蘭、哈薩克、白俄羅斯³。一夜之間，這三個剛剛掛上國旗的國家，帳面上都成了核武國。烏克蘭的數字尤其驚人，它握有約一千九百枚戰略彈頭，連同數以千計的戰術武器，是當時世界第三大核武庫，僅次於美國與俄羅斯²⁴。

如果把核嚇阻理論的標準直覺套上去，接下來該發生的事情很清楚。一個原本由單一指揮體系管理的龐大核武庫，突然被切成四塊，落到四個邊界爭議未定、經濟瀕臨崩潰、政治互不信任的政府手裡。這應該是嚇阻理論最害怕的場景，多核心、低透明、高誤判風險，一個隨時可能因為一次事故、一次政變或一次邊界衝突而引爆的後蘇聯核僵局。冷戰結束時，西方戰略圈普遍擔心的正是這個。

實際發生的事情卻是反方向的。到一九九六年底，俄羅斯以外的前蘇聯核武已經全數回到俄羅斯。戰術武器在一九九二年中以前就撤完⁹，哈薩克的最後一枚戰略彈頭在一九九五年運回俄羅斯⁶，烏克蘭在一九九六年六月一日交出最後一批彈頭²，白俄羅斯在同年十一月底完成移交⁷。三個新生核武國，在五年內主動、有秩序地把自己變回無核國家。這是人類史上規模最大的一次自願去核。

這篇文章要回答的，就是這個落差。核威脅在後蘇聯空間被解除，靠的是什麼策略？為什麼嚇阻邏輯沒有在這三個新國家落地，主動裁軍反而成為它們的優勢選擇？我會先把結論放在桌面上，再逐層展開。後蘇聯沒有滑向核僵局，靠的並不是運氣，而是因為這三國繼承的東西，從一開始就不是一個可用的嚇阻。真正的嚇阻需要四件事同時成立，對彈頭的操作控制、可以存活下來的二次打擊、可以維護的武器壽命，以及一套指揮鏈與準則。烏克蘭、哈薩克、白俄羅斯一樣都不完整地具備。在這個技術與物質的底盤之上，國際社會再疊了三層誘因，安全保證、經濟補償，以及想被接納為正常國家的身份動機。去核於是從一個艱難的選項，被補成了一條幾乎沒有岔路的單行道。

鑰匙留在莫斯科

理解這件事，要先把一個被日常語言混在一起的區分拆開。「擁有」核武，跟「能用」核武，是兩回事。前者是實體保管，意思是彈頭就放在你的國土上、你的飛彈井裡。後者是作戰控制，意思是你能決定、授權並執行一次發射。蘇聯的核武體系，恰恰是把這兩件事在制度上徹底分開的。

蘇聯戰略核力量的指揮控制，集中在一套代號卡茲別克的自動化系統裡¹⁷。最高領導人透過代號切格特的核手提箱下令，這套系統的設計目的，就是讓發射令可以從莫斯科的任何地點、透過加密通訊，下達到散佈在整個帝國的飛彈部隊¹⁷¹⁸。發射授權採取三鑰結構，手提箱分由總統、國防部長、總參謀長持有，需要多方各自輸入密碼¹⁷。實際操作飛彈的是戰略火箭軍這個獨立軍種，它效忠的是莫斯科的軍事指揮鏈，聽命的對象從來就不是彈頭碰巧落腳的那個加盟共和國¹⁹。

這套架構意味著，當烏克蘭與哈薩克在自己領土上「繼承」了核武，它們繼承的是金屬外殼與裂變材料，而不是按鈕。發射所需的授權碼留在莫斯科，戰術彈頭甚至有由俄方掌控的電子鎖，也就是許可行動連結，沒有解碼就無法解保²⁰。烏克蘭從未擁有這些武器的作戰控制權²。哈薩克的處境更直白，連實體控制都談不上，看守與操作彈頭的始終是莫斯科指揮的部隊，哈薩克領導層既不能下令發射，也沒有能力阻止它們從自己的主權領土上被發射²¹。

這個缺口能不能補上，是後來學術界爭論最久的一點，值得把雙方都擺出來。研究這段歷史最深入的學者瑪麗安娜·布傑林在《繼承炸彈》一書裡指出，烏克蘭境內洲際飛彈的作戰指揮控制位於俄羅斯，烏克蘭總統手上雖然有一條可以「磋商」是否使用核武的特種熱線，但那條線並不連向任何授權發射的系統²²²³。她形容，從烏克蘭人的角度，核武在烏克蘭，同時又彷彿不存在，因為它們被莫斯科以高度集中的方式完全管理著²³。

站在另一邊的，是現實主義學者約翰·米爾斯海默。他在一九九三年那篇著名的文章裡主張，烏克蘭遲早能取得控制，而且應該保留核武（這個論點留到後面專門處理）²⁴。介於兩者之間、把技術帳算得最細的，是同期在同一份刊物上反駁米爾斯海默的史蒂芬·米勒。米勒承認烏克蘭對運載系統握有「行政控制」，但他估計，要把行政控制升級成完整的作戰控制，需要十二到十八個月，期間還要承受西方制裁與俄羅斯可能的報復²⁵²⁶。更關鍵的是，烏克蘭沒有自己的核武計畫，一旦現有彈頭服役到期，它沒有能力替換²⁵。

把這三種判斷放在一起，可以得到一個相當穩固的中間結論。三國繼承的不是一個現成的嚇阻，而是一個需要大量時間、金錢、專業與政治風險才可能勉強啟動的半成品。在一個邊界未定、隨時可能被鄰國施壓的窗口期裡，這個半成品本身就是負債。

一座會自己變質的軍火庫

就算撇開控制權的問題，假設烏克蘭真的花一年半奪下了發射鑰匙，它還要面對一個更不留情的對手，那就是時間。

核武不是鑄好就能永久擺著的金條，它是需要持續保養的精密裝置。助爆型彈頭依賴氚來提升出力，而氚的半衰期只有大約十二點三年，每年因衰變損失約百分之五，必須每隔幾年補充一次，否則彈頭出力會逐漸下降²⁷²⁸。除了氚，鈽核心通常每隔十到十五年也需要檢修或更換才能確保可靠¹⁵。這些工作需要專門的設施與人員，而在蘇聯的分工裡，彈頭的製造與維護設施全部集中在俄羅斯²²。

把這兩件事疊起來，烏克蘭的處境就清楚了。基輔當局既沒有武器的作戰控制，也沒有維持一個獨立核武計畫所需的完整核燃料循環²²。它手上那座世界第三大的軍火庫，是一座會自己慢慢變質、而它沒有能力維修的軍火庫。脫離俄羅斯的後勤體系，這些彈頭會在可預見的年限內逐一失效。換句話說，這不是一筆可以長期持有的戰略資產，而是一筆正在折舊、且維修廠掌握在潛在對手手裡的耗材。

經濟現實則替這座軍火庫敲下最後一根釘子。烏克蘭在一九九三年陷入超過百分之一萬的惡性通膨，國內生產毛額在一九九一到一九九九年間萎縮超過百分之六十，比美國的大蕭條還要慘³⁹。維持那些飛彈、發射井與戰略轟炸機，每年要花掉數十億美元¹³，對一個發不出薪水的新國家來說，這是天文數字。一邊是養不起、修不了、又控制不住的彈頭，另一邊是迫切需要的外援與國際承認。當帳算到這個地步，去核已經不只是道德或外交問題，而是財務問題。

這裡也要誠實標出另一面。蘇聯崩解期間確實存在所謂「鬆動核武」的真實憂慮，擔心保管體系隨國家能力一起瓦解，導致武器、材料或專業流入黑市²⁹³⁰。後面會談到的合作削減計畫，正是針對這個風險而生。不過事後來看，史丹佛的研究者也指出，蘇聯核武庫在國家崩潰的過程中實際上維持住了安全，最壞的情境並沒有發生³¹。把風險講得太滿，跟假裝風險不存在，都不準確。比較公允的說法是，風險真實存在，而它之所以沒有兌現，部分正是因為各方很快就把去核當成共同任務來處理。

米爾斯海默的處方，與它假設了什麼

要真正理解為什麼嚇阻邏輯沒有勝出，必須認真對待它最有力的版本，而不是把它當稻草人打。

一九九三年夏天，米爾斯海默在《外交事務》上發表〈支持烏克蘭核嚇阻的理由〉。他的論證乾淨俐落。烏克蘭面對一個擁有核武的俄羅斯，靠常規武器無法保障自身安全；沒有任何外部國家，包括美國，會為烏克蘭提供有意義的安全保證；因此，烏克蘭自己的核武，是嚇阻俄羅斯侵略的唯一可靠手段²⁴。他的嚇阻機制是結構現實主義的經典推理，核武讓任何一場全面戰爭都意味著雙方作為運作中的社會同歸於盡，這個前景本身就會封殺侵略的念頭²⁴。從這個角度看，烏克蘭交出核武，等於主動拆掉自己唯一的護身符。

二〇一四年俄羅斯併吞克里米亞、二〇二二年全面入侵之後，米爾斯海默這篇文章被反覆翻出來，當成一個被忽視的預言。這個回溯讀法很有吸引力，但它把一個關鍵環節跳過去了。

米爾斯海默的處方有一個前提，那就是烏克蘭手上握有一個它能揮舞的嚇阻。可是前面幾節已經說明，一九九三年的烏克蘭並沒有這個東西。它有的是保管權，不是控制權；是一座沒有鑰匙、需要十二到十八個月才可能啟動、啟動後又養不起也修不了的軍火庫。嚇阻理論自己的基準講得很清楚，一個可信的嚇阻需要有保證的二次打擊能力，需要部隊能存活、武器能可靠運作、指揮控制能運轉⁶⁰。一個握著無法發射、無法維護、無法指揮的彈頭的國家，並不擁有可信的嚇阻。米爾斯海默處方的真正問題，不在於他的嚇阻邏輯錯了，而在於他假設烏克蘭已經站在這個邏輯可以啟動的起點上，但它其實還在起點之外很遠的地方。

這就把問題從「烏克蘭該不該保留一個可用的嚇阻」，悄悄換成了「烏克蘭該花多少代價，去把一個半成品勉強變成可用的嚇阻，同時承受這條路上所有的制裁、報復與孤立」。一旦問題被這樣老實地改寫，三國領導人實際做出的選擇，就遠不像事後看起來那麼不可思議。

把缺口補成單行道

如果說技術與經濟的底盤讓去核變得合理，那麼國際社會疊上去的三層誘因，則讓去核變得近乎不可拒絕。這三層分別處理三件事，安全的焦慮、金錢的缺口，以及身份的渴望。

第一層是安全保證。烏克蘭並不是無條件交槍的。它的最高拉達在一九九三年十一月一度通過附帶條件的批准，要求只拆一部分、其餘留在烏克蘭保管，而且把這一切跟安全保障與外援綁在一起⁴。經過一連串談判，一九九四年一月十四日的三邊聲明由美國、俄羅斯、烏克蘭三國元首簽署，確立烏克蘭把全部戰略彈頭交俄羅斯銷毀，換取安全保障、補償，以及合作削減援助¹⁰⁴⁰。同年十二月五日，布達佩斯安全保障備忘錄簽署，俄、美、英三國對烏克蘭做出一系列承諾，包括尊重其主權與既有邊界、不對其威脅或使用武力、不以經濟脅迫使其屈從，以及若它遭到動用核武的侵略，將尋求聯合國安理會採取行動¹⁴¹⁵。

這份備忘錄的措辭裡藏著一個後來變得極其沉重的選擇。文件的標題是「保障」，而非「保證」。這個區別不是文字遊戲。保障不像保證，它不包含在承諾被破壞時動用武力協防的義務⁴⁸。備忘錄是政治承諾，不是具法律約束力的條約，它唯一可操作的機制是「磋商」與「尋求安理會行動」，而後者對一個握有否決權的安理會常任理事國根本無效⁴⁸。烏克蘭當年其實力爭過具約束力的保證，但美英只願意給保障¹⁰。當時的談判者沒有預見二十年後的俄烏戰爭，這也是為什麼烏克蘭最終接受了較弱的版本¹⁵。這一點，是後面回溯爭論的核心。

第二層是經濟補償，而且要把兩條容易被混為一談的金流分開。一條是合作削減計畫，也就是以兩位參議員命名的努恩-盧加計畫。它源於一九九一年的立法，由美國撥款，實際付錢去拆解前蘇聯的核武³²。到計畫後期，它累計去活化了大約七千六百枚以上的彈頭，銷毀了約兩千五百枚飛彈與一千三百件以上的載具，烏克蘭、哈薩克、白俄羅斯境內的飛彈與彈頭都在其列³³³⁴。對烏克蘭，三邊聲明承諾了至少一億七千五百萬美元的援助，到一九九六年四月底美方對烏的相關義務已接近四億美元¹⁰。另一條金流方向相反。美俄在一九九三年簽下的高濃縮鈾採購協定，也就是俗稱的「百萬噸到百萬瓦」，是一筆商業交易，俄羅斯把五百公噸從拆解彈頭取出的武器級鈾降濃為反應爐燃料賣給美國，整個計畫期間供應了將近全美百分之十的電力³⁷³⁸。在這條金流裡，俄羅斯是被付錢的一方，這給了莫斯科一個直接的財務誘因去拆彈頭。對烏克蘭而言，補償則是實物形式，它彈頭裡高濃縮鈾的商業價值，被折算成供給烏克蘭反應爐的低濃縮燃料棒¹⁰⁴⁰。

哈薩克的故事裡還有一段戲劇性的插曲。一九九四年底，美國祕密以三架運輸機，把約六百公斤足夠製造二十多枚武器的武器級高濃縮鈾，從哈薩克的一座冶金廠空運回美國，這就是藍寶石行動，哈薩克則換得約三千萬美元的補償⁴²。白俄羅斯同樣在合作削減的框架下獲得援助，完成它八十一枚公路機動飛彈的移交⁴⁴⁴⁵。

第三層，也是最容易被低估的一層，是身份與正當性。一九九五年五月十一日，核不擴散條約的審議與延長會議以共識決定，讓這份條約無限期延續下去⁵⁴。核不擴散條約只承認五個在一九六七年前試爆過的核武國，其餘所有締約國都以無核武國身份加入⁵²。這個體制把「反對出現新的核武國」變成一條制度化的國際規範。三國去核的時間點，恰好落在這個規範被永久固定下來的同一個歷史時刻。布傑林的研究強調，核不擴散條約是當時管理蘇聯核崩潰的一股顯著力量，它替烏克蘭提供了通往無核武國地位的國際框架⁵⁵。

身份的拉力不只是被動服從規範。布傑林在另一篇文章裡指出，烏克蘭走上無核之路，是由國族身份、對真正獨立的追求、歷史經驗、經濟考量，以及想被承認與歡迎為國際社會平等新成員的願望共同形塑的⁵⁷。換成史考特·薩根的理論語言，國家是否擁核，往往帶有「現代性與身份的規範象徵」意義，而對這三個剛剛掙脫帝國的新國家來說，主動放棄核武，恰恰是宣告自己要做一個正常的、被接納的、與西方整合的國家⁵⁶。哈薩克的去核也被同樣的邏輯解讀，保留核武會摧毀不擴散體系並損害新共和國的國際地位，而成為無核國家，則讓它取得了正當的身份¹⁴。

不是孤例

把後蘇聯這個案例放回更大的背景，會發現自願去核其實是一種反覆出現的模式，稱不上歷史異數。這一點很重要，因為它說明三國的選擇符合一條可以辨識的規律，談不上是被逼到牆角的奇蹟。

最清楚的例子是南非。它在種族隔離末期祕密造出了六枚核裝置，第七枚還在建造中。一九八九年，南非決定終止計畫，在一九八九到一九九一年間拆除了全部武器，並加入核不擴散條約，國際原子能總署在一九九四年確認了拆除⁶¹。南非是唯一一個自己造出、又完整放棄本土核武庫的國家，它證明了自願去核早於、也廣於蘇聯案例。

南美洲則提供了另一種版本。阿根廷與巴西這對長期較勁的對手，在一九九〇年同意相互檢查核設施，一九九一年設立了一個雙邊的核材料管控機構，放棄和平核爆，並接受全面的國際保障，最後雙雙加入核不擴散條約⁶²。它們在從未真正造出武器的情況下，逆轉了一場區域軍備競賽。

這些案例擺在一起，後蘇聯三國的選擇就不再孤單。當技術、經濟、外交與規範的條件同時指向同一個方向時，國家會選擇去核，而且不只一次。

二〇一四與二〇二二之後，那把尺到底量到了什麼

二〇一四年克里米亞被併吞、二〇二二年俄羅斯全面入侵烏克蘭，這兩件事被普遍認定違反了布達佩斯備忘錄關於尊重領土完整與不使用武力的條款⁴⁹。違約把備忘錄最脆弱的地方暴露無遺，它從來就沒有執行力。美國與英國作為「保障者」，沒有任何義務出兵協防⁴⁹。於是出現一種強烈的回溯讀法，烏克蘭當年用核武換來一紙不可執行的承諾，是一個歷史性的錯誤，而這個錯誤正在用最慘烈的方式被驗證。

這個讀法有它真實的份量，必須認真對待。連布傑林本人也承認，俄羅斯的核武「陰影」確實助長了它的侵略，如果俄羅斯沒有核武，這場戰爭的樣貌很可能大不相同¹⁷。把這層承認省略掉，會讓整篇分析顯得輕佻。

不過，這把回溯的尺到底量到了什麼，值得想清楚。如果它量的是「布達佩斯式的安全保障作為不擴散工具是否可靠」，那麼答案確實是沉重的否定，俄羅斯的違約嚴重損害了大國安全保障的可信度，也可能讓未來的潛在擴散者寧可留住武器，也不願相信紙面承諾⁵¹。這是真實而嚴肅的教訓。

但如果它量的是「烏克蘭一九九四年是否交出了一個本可保命的可用嚇阻」，那麼答案就要謹慎得多。前面幾節已經說明，一九九三到九四年的烏克蘭並不握有一個主權嚇阻，它有的是沒有鑰匙、需要一年半才可能啟動、啟動後又養不起也修不了的彈頭，在制裁與報復的壓力下，還要面對自己沒有核武計畫、無法替換老化彈頭的事實²²²⁵⁶³。連負責談判的美方資深官員皮弗在事後也判斷，烏克蘭保留核武從來就不是一個現實的選項，維護彈頭的整套基礎設施都在俄羅斯，一個深陷經濟危機的烏克蘭既建不起、也養不起自己的核武計畫¹⁵。

把這兩把尺分開，結論就清楚了。烏克蘭真正失去的東西，與其說是一個它本可揮舞的核盾牌，更接近國際社會對它安全的一份可靠承諾。後蘇聯去核的悲劇，落在支撐這場交易的安全保障上，那份保障被設計成了一張無法兌現的支票。這是制度設計的失敗，談不上是裁軍決策本身的失敗。

核威脅是怎麼被拆掉的

回到最初的問題。蘇聯解體後，核威脅在後蘇聯空間被解除，靠的是什麼策略？

答案無法歸給任何單一因素。它是一套把「擁有」與「能用」拆開、再用制度與誘因把缺口補成單行道的協同工程。它的底盤是技術與物質的現實，三個新國家繼承到的是彈頭的實體保管，發射的作戰控制始終不在它們手裡，鑰匙留在莫斯科；它們繼承的是一座會隨氚衰變而貶值、維修廠又掌握在潛在對手手裡的軍火庫；它們在經濟崩潰中根本養不起這座軍火庫。在這個底盤之上，國際社會疊了三層誘因，用安全保證安撫焦慮，用合作削減與燃料補償填補金錢缺口，用核不擴散規範與「正常國家」的身份渴望提供方向。當這四股力量同時指向同一個出口時，主動去核就從一個艱難的選擇，變成了三國的優勢策略。

嚇阻之所以沒有在這些新國家落地，並不是因為它們的領導人比別人更有道德，也不是因為核僵局的風險被誇大了。是因為要讓嚇阻邏輯啟動，前提是先真正握有一個可用的嚇阻，而這三國從未站在那個起點上。米爾斯海默式的處方假設了一個並不存在的起點，於是它開出的藥方，治的是一個烏克蘭當年還沒得上的病。

這也是後蘇聯經驗留給今天最該被記住的一課。它告訴我們，防止核擴散與解除核威脅，最有效的時機，往往是在一個國家把彈頭的「保管」真正轉化成「控制」之前。一旦錯過那個窗口，等到一個國家既握有鑰匙、又建起自己的維修廠，再想把它勸退，難度就完全不同了。後蘇聯三國的故事之所以以去核收場，很大程度上是因為國際社會在那個窗口還開著的時候，及時把技術的不可能、經濟的不划算與身份的吸引力，一起壓在了天平的同一邊。

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來源

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35. GAO-05-329, Cooperative Threat Reduction。2005 前授權逾 50 億、約 45 億義務化。A 級。https://www.gao.gov/assets/a246915.html
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60. Wikipedia, “Second strike”（嚇阻教義定義）。可信嚇阻需有保證的二次打擊與運作中的指揮控制。C 級。https://en.wikipedia.org/wiki/Second_strike
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62. NTI, ABACC（巴西-阿根廷核材料管控機構）。1990 相互檢查、1991 設機構、雙雙加入 NPT。A 級。https://www.nti.org/education-center/treaties-and-regimes/brazilian-argentine-agency-accounting-and-control-nuclear-materials-abacc/
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