2020 後的共融設計與公共政策：理論轉向、各國路徑、預算流變

把 2024 到 2025 兩年的法規行事曆攤在一起，會看到一個明顯的群聚現象。

歐盟的 European Accessibility Act 在 2025 年 6 月 28 日正式適用¹，美國司法部在 2024 年 4 月公布 ADA Title II 對於州及地方政府網站、行動應用程式的最終規則²，加拿大的 Accessibility Standards Canada 在 2024 年 5 月把歐盟 EN 301 549 全文採納為國家標準³，日本的《障害者差別解消法》改正法在 2024 年 4 月 1 日施行，把民間事業者的「合理配慮」由努力義務升級為法定義務⁴。

這些動作全部塞在不到兩年的窗口裡。這個時間群聚帶出三個值得追問的問題。第一，這是巧合，還是同一股結構性力量在不同國家同時顯影？第二，制度語言這幾年從「可及性合規」（compliance，指對 WCAG 等技術標準的遵守）擴展到「co-design」（與受影響族群共同設計）、再到「disability justice」（障礙正義），語言一直擴張，預算結構有跟上嗎？第三，COVID-19 在這條時間線上到底是源頭、催化器，還是剛好同時出現的背景噪音？

下面跟著推理鏈一路走，預算與區域分類兩段會先把證據強度的限制講清楚，避免被誤讀為全球性宣稱。

一、理論先轉了一圈：從合規、到 mismatch、到 disability justice

2020 後在學術文獻和設計實務裡被高頻引用的兩個源頭，是 Sins Invalid 的「Ten Principles of Disability Justice」與 Kat Holmes 的《Mismatch: How Inclusion Shapes Design》。

Sins Invalid 是美國加州奧克蘭的 disability justice 表演藝術／組織團體。他們 2015 年初版、2019 年第二版的《Skin, Tooth, and Bone: The Basis of Movement Is Our People》整理了十項原則：交織性（intersectionality）、由最受影響者領導、反資本主義政治、跨運動串聯、認可整全性、永續性、跨障別團結、相互依存、集體取用、集體解放⁵。其中「Disabled people are whole people」這句被廣泛引用，把焦點從「修補缺陷」拉到「承認整全」。

要先打個提醒。Sins Invalid 在政府政策文件裡很少被直接援引，影響主要落在學術論文、設計教學、社群運動文書⁵。把它當成「政策吸納」的證據之前，得先確認是否真的進到政策。

Holmes 在 2014 到 2017 年擔任 Microsoft Principal Director of Inclusive Design，主導 Microsoft Inclusive Design Toolkit，2018 年由 MIT Press 出版《Mismatch》⁶。她在書裡把障礙重新定義為「人的能力與環境之間的不匹配」。這個 mismatch 框架在 2020 後被高頻使用，部分原因很實際——它把障礙從個人健康狀況的範疇移出，丟回給設計者與制度。責任歸屬一翻轉，整套討論的座標也跟著翻。

理論的擴散也滲入標準制定。British Standards Institution 在 2022 年發布 PAS 6463:2022《Design for the mind — Neurodiversity and the built environment》⁷，把神經多樣性相關的感官處理、空間導向、聲學、照明寫進建築與空間設計規範。要注意 PAS 屬自願性指引（Publicly Available Specification），不具強制力，採用率還要再觀察。

co-design 這條線同樣有東西可看。Iwarsson 等人 2022 年在 PMC 發表的 scoping review，整理了參與式與通用設計在數位健康解方裡的研究現況⁸。《The Design Journal》2023 年刊出澳洲 Geelong 公共建築 co-design 三年案例研究，受訪者強調 co-design 必須是「持續且迭代的使用者參與」，早期介入與包容回饋迴路是避免「象徵性參與」（tokenism）的關鍵⁹。McKercher 等人 2023 年在《Co-Design》期刊發表「Co-designing accessible co-design」¹⁰，把 co-design 自身的可及性也問題化。

理論轉向是一個強的觀察。但「理論被吸納」與「政策工具與預算耦合」屬於兩件事，這個落差會在後面的預算段落具體現形。

二、2024–2025：法規時點群聚的「強制執行元年」

把 2024 到 2025 之間生效的法規時點疊在同一張時間表上，群聚現象很清楚。

歐盟的 European Accessibility Act（Directive 2019/882）在 2019 年 4 月 17 日通過，成員國轉換為國內法的截止日是 2022 年 6 月 28 日，全境適用日為 2025 年 6 月 28 日¹。適用範圍涵蓋電商、銀行、ATM、票務、智慧手機、電腦、電子書、自助服務終端等¹¹。微小企業（員工 <10 人或年營業額 <€2M）部分豁免；既有合約過渡期到 2030 年 6 月 28 日，自助服務終端 20 年壽命例外（最遠至 2045 年）¹。執行由各成員國指定的市場監督機關負責。

美國司法部於 2024 年 4 月 24 日公布 28 CFR Part 35 修訂的最終規則，要求州與地方政府提供／使其可用的網站與行動應用程式達到 WCAG 2.1 A 與 AA^2,12。原訂合規日是 2026 年 4 月 26 日（人口 ≥50,000 者）與 2027 年 4 月 26 日（人口 <50,000 與特區）。2026 年 4 月 20 日的 Interim Final Rule（IFR）把兩個合規日分別暫時延至 2027 年 4 月 26 日與 2028 年 4 月 26 日¹³。要注意 IFR 不算程序終點，公眾意見後仍可能修訂，所以本稿用「依 2026/04/20 IFR 暫時延期」這個措辭。

加拿大《Accessible Canada Act》於 2019 年 6 月 21 日獲皇家批准，目標是在 2040 年 1 月 1 日達成 barrier-free Canada¹⁴。Accessibility Standards Canada（ASC）於 2024 年 5 月把歐盟 EN 301 549 全文採納為 CAN/ASC – EN 301 549:2024 國家標準³，2024 年 12 月 21 日 Canada Gazette Part I 公告 Accessible Canada Regulations 修訂草案，擴大數位無障礙適用範圍¹⁵。

日本的《障害者差別解消法》改正法在 2021 年 5 月經國會通過，2024 年 4 月 1 日施行。最大的變動是民間事業者的「合理配慮」由努力義務升級為法定義務⁴。改正法本身未設罰則，執行依靠主務大臣的行政指導與民事救濟；條文與內閣府指引強調「障害者と事業者の建設的対話」作為運作機制⁴。

挪威的《Forskrift om universell utforming av IKT-løsninger》自 2021 年 1 月 1 日起對既有 ICT 全面適用 WCAG 2.1 AA¹⁶。公部門與私部門都涵蓋，由 Tilsynet for universell utforming av IKT 監督，可發出每日罰款（如 HelsaMi 案的 NOK 50,000/日¹⁷）。

把這些時點疊在一起，2024 到 2025 確實是一個全球性的「強制執行元年」。但解釋這個群聚為什麼出現，得區分兩股驅力。

一股是 EU 的規範外溢。EAA 通過後，成員國轉法、市場監督機關設立，並透過產品採購規範（如 EN 301 549）影響到加拿大、英國等非歐盟司法管轄區。另一股是 COVID-19 後的政策窗口，許多既有立法的執行時程被往前推。這兩股彼此交疊，要單獨歸因哪一股做了多少事，難。

三、COVID 在這條時間線上是催化器，並非源頭

把 EAA（2019 年通過）、ACA（2019 年通過）、日本差別解消法改正（2021 年國會通過）、ADA Title II 的 ANPRM（2010 年起草）這些動作攤開來看，會發現多項主要立法早於 COVID-19。COVID 並非這波立法的源頭。

但 COVID 期間累積的數位／健康／公共資訊取用失敗紀錄，提供了「執行端不能再拖」的政治壓力。

CDC 在《MMWR》Vol. 70 No. 39（2021 年 10 月 1 日）發表的 NIS-ACM 調查（資料期 2021 年 5 月 30 日到 6 月 26 日）顯示，身障成人的 COVID 疫苗接種覆蓋率低於非身障成人，但身障成人的疫苗猶豫程度反而較低。差距主要來自取用障礙，例如線上預約困難、不知道去哪打、交通、開放時段不便¹⁸。這份資料的力道在於它把「障礙」明確指向制度設計，而不是個人意願。

Moreland 等人 2023 年發表於《Health Equity》的「Equitable Access to Telehealth and Other Services for Deaf People During the COVID-19 Pandemic」¹⁹比較了不同口語理解能力的 Deaf ASL 使用者在診間取得口譯的比例：高自評者 57%、低自評者僅 32%。質性發現包括視訊遠距口譯（VRI）品質低、現場口譯不可得、telehealth 平台優先口語而非視覺。

Human Rights Watch 在 2021 年 2 月 8 日的「US Digital Divide Threatens Vaccine Access for Older People」整理了美國數位落差數據（75 歲以上僅約半數使用網路；65 歲以上 16.5% 完全無網路；族裔差異上，65 歲以上黑人 25%、拉丁裔 21%、原住民 28% 無網路）²⁰。這些數據主要源自 2020 年前後的人口統計，引用時要記得不能誤讀為當前數字。PMC 上 2024 年的「Closing the Information Gap」綜述²¹則整理了身障者取得官方疫情資訊（手語、簡明易讀、字幕等）的障礙。

合理的因果敘述大概是這樣。COVID 大量量化記錄了既有的取用排他事實，這些紀錄在 2022 到 2024 政策辯論中變成「不可忽視的失敗證據」，提高了立法與行政規則執行延宕的政治成本。換句話說，COVID 比較像催化器、加速器、壓力閥，並非立法的源頭。

四、預算結構：澳洲 NDIS 與加拿大 ASC 兩個案例

從政策語言下移到預算結構這層，可考據的全球性比較資料相當有限。原因不複雜：各國公開預算的科目粒度不一致，「co-design」「使用者研究」「社群參與」常被合併在更上層的科目裡，難以與「合規／監測／罰款」這類獨立預算對等比較。目前較紮實的兩個案例，是澳洲 NDIS 與加拿大 ASC。

澳洲 NDIS Review 自 2022 年 10 月 18 日啟動，於 2023 年 12 月 7 日公布報告，提出 26 項建議與 139 項支持行動²²。2023 年聯邦預算（2023 年 5 月 9 日公告）編列 AUD 732.9M、為期 4 年（2023–24 起）給 NDIS 的 scheme stability²³。2024–25 年度則編列 AUD 213.8M「fight fraud and co-design NDIS reforms」²⁴。

這個 213.8M AUD 的科目，是少數在政府預算文件裡明確出現「co-design」字樣的項目。但這個金額是「打擊詐騙」與「co-design 改革」的合併編列，無法單獨拆出 co-design 部分。NDIA 從 2023 年起設立 Co-design Advisory Group 與 Reform for Outcomes program²⁴，並委託 Clear Horizon 對過去的 co-design 工作做獨立評估。NDIS Review 自身的發現之一，正是過去 NDIA 的 co-design 多為「象徵性參與」，這也是改革的驅動因之一²²。

加拿大 Accessibility Standards Canada 的 2024–25 年度 Departmental Plan 在 Plan at a glance 段落明確寫出，因應 2023 Budget 的全政府支出削減（5 年 14.1B CAD、年度 4.1B CAD），ASC 將「審慎並尋找減支方法」（“Accessibility Standards Canada will exercise prudence and seek ways to reduce overall spending”）²⁵。同期推進 16 項標準的工作量未變，但執行能量被財政削減直接壓縮。標準制定屬於政策語言的擴展面，預算則屬於執行能力面，這個案例呈現的是兩者不必然同步。

把這兩個案例放在一起，可以說「政策語言進步、預算結構保守」這個張力，在澳洲 NDIS 與加拿大 ASC 是有實證基礎的觀察。要把這個命題外推為全球結論，還需要更多國家的預算粒度資料；本稿在此明確不做全球性主張。

英國 GDS 的監測規模（2022 年 1 月到 2024 年 9 月共監測 1,203 個公部門網站與 21 個 mobile apps²⁶）屬於合規／監測支出，user research 預算未在公開部落格中拆分公布。挪威 HelsaMi 案的每日 NOK 50,000 罰款¹⁷則是典型的「合規＋罰款」結構，也未在公開帳目中突出 co-design 預算。

五、區域路徑的初步分類（暫定）

基於前面四節的證據，可以初步、暫定地歸納四種治理路徑。這個分類是本稿提出的解釋框架，不是既有的學術共識，需要更多比較研究驗證。

第一類，規範外溢型（EU 27 國 + 挪威）。以指令／國標為核心，由監督機關執行，搭配高額罰款；EU EAA、各成員國的轉法版本與挪威的 forskrift 是代表。co-design 在這個路徑中相對較弱，但部分北歐國家（挪威、芬蘭）的「universal design」（通用設計，意指不分使用者類型皆可使用的設計取向）傳統，本就把參與設計與合規綁在同一個機構內，所以這個分類在北歐有例外。

第二類，訴訟驅動型（美國）。ADA 私人訴訟條款與 DOJ 行政規則並進；DOJ Title II Web Rule 與 §1983 訴訟形成雙軌。co-design 較多落在研究機構與民間組織，公部門 co-design 預算不易在公開帳目中辨識。

第三類，參與設計型（澳洲 NDIS、英國 GDS 部分服務）。政府主動把社群參與寫入流程，澳洲的 NDIA Co-design Advisory Group 與 Reform for Outcomes、英國 GDS 的 user research 文化是代表。但前面提過，預算結構未必對應到「co-design」這個獨立科目；澳洲的 213.8M AUD 仍與打擊詐騙合併編列。

第四類，合規補課型（日本 2024 民間義務化、台灣文化平權＋通用設計推動）。法律基線剛抬升，執行細則與 co-design 仍在發展中。日本《差別解消法》改正剛施行，韓國 KWCAG 對私部門仍為自願採用²⁷。

關於台灣，本地實證有限，主要為文化部官網的政策語言。《文化基本法》（2019 年 6 月 5 日公布）與《文化平權補助作業要點》是主要法源，補助對象擴大至婦女、身心障礙者、偏鄉弱勢、高／幼齡、新住民、原住民、客家²⁸。文化平權業務在文化部，身心障礙權益在衛福部，跨部會協作的差異會讓「合規補課型」這個分類過度簡化。社群實作與預算明細仍待深入調查。

四分類框架的限制再強調一次：北歐國家難以歸入單一類別；台灣的跨部會結構會讓任何單一分類失真；分類本身只是初步的解釋工具，不算因果主張。

六、收束：三層落差

整理到這裡，可以收束出三層落差。

第一層是時間落差。EAA、ACA、日本差別解消法改正等主要立法早於 COVID-19，但執行時程的硬化集中在 2024–2025。COVID 比較像執行壓力的催化器，並非立法源頭。

第二層是吸納速度落差。disability justice、mismatch、co-design 等理論詞彙在學術社群與部分標準制定機關（如 BSI PAS 6463:2022）裡被快速吸納，但在多數政府的政策工具與預算科目中，對應較慢。Sins Invalid 在政策文件中很少被直接援引，主要影響落在學術與設計實務。

第三層是預算結構落差。在可考據的少數案例（澳洲 NDIS、加拿大 ASC）裡，可以看到「政策語言進步、預算結構保守」的張力。澳洲的 213.8M AUD 與打擊詐騙合併編列；加拿大 ASC 在全政府削減下被要求「審慎」推進。要把這個張力外推為全球結論，還需要更多國家的預算粒度資料。

對設計師、政策工作者、平台治理工作者來說，這三層落差指向幾個具體的工作面。

合規仍是基線。在規範外溢型與訴訟驅動型路徑裡，WCAG 2.1／2.2 AA、EN 301 549 是不能省的功課。

co-design 從口號到方法論的轉換，需要時間與制度支撐。NDIS 自我審查發現過去的 co-design 多為象徵性參與，這個案例本身就值得當教材。象徵性參與一旦變成日常，原本有溫度的設計動作會被磨成程序化儀式。

預算粒度透明化是一個值得倡議的議題。能不能拆分 compliance 與 co-design 預算，本身就會影響後續政策辯論的品質。

台灣本地的實證研究仍然稀缺，特別是場館友善服務、文化平權實作、跨部會協作的成效資料，這是可以投入的研究空白。

inclusive design 升級為公共治理議題已經是現在進行式。但「升級」的厚度，得看接下來幾年預算結構與 co-design 實作的品質能不能跟上語言。語言永遠跑在預算前面，這個落差會留多大、會被誰填、會用什麼姿勢填，是接下來十年要看的事。

誠實邊界

幾個證據強度的限制需要明確說明，避免讀者過度推論。

• 「政策語言進步、預算結構保守」這個張力，目前只在澳洲 NDIS 與加拿大 ASC 兩個案例上有實證支撐，不應外推為全球結論。
• COVID-19 與政策升級的因果鏈，是「催化／加速」而非「沒有 COVID 就沒有立法」。多項立法早於 COVID。
• Sins Invalid 10 Principles 在政策文件中很少被直接援引，主要影響在學術與設計實務。
• 區域四分類為本稿提出的初步、暫定解釋框架，不是學術共識；北歐與台灣難以歸入單一類別。
• 韓國 NHRCK ₩30M 罰款上限為 TPGi 2023 摘要轉述，未在韓文法條原文驗證。
• 美國 75 歲以上半數使用網路、65 歲以上 16.5% 無網路，數據主要源於 2020 年前後人口統計，引用時應理解為當時數字。
• 澳洲 NDIS active participants 2023–24 約 661,000 為當時季度約值，最新數字需查 NDIA Quarterly Report。
• DOJ 2026/04/20 為 Interim Final Rule，仍須通過後續程序，可能再修訂。
• 台灣段落的本地實證有限，主要為政策面整理；社群實作與預算明細仍待深入調查。

參考資料

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