弱國青年國際參與如何不再大內宣

台灣青年的國際參與有一套標準劇本。某某人獲選參加某個國際會議，在會場上「為台灣發聲」，回國後接受媒體採訪，成為一則勵志故事。社群媒體轉發，長官合照，掌聲響完，故事結束。下一個人再從零開始。

姑且把這套劇本叫做「台灣之光」模式。這個標籤來自筆者長期參與網路治理社群的觀察，目前缺乏系統性的台灣本地實證研究，但它描述的模式在參與者社群中有廣泛共鳴。

它有幾個結構性特徵。第一，原子化。每個參與者單打獨鬥，前人踩過的坑、建立的人脈、摸熟的程序，幾乎不會傳遞給後來的人。第二，英雄敘事。參與的價值被壓縮成個人故事，媒體曝光度成了衡量成敗的主要指標。第三，服務大內宣。國際參與的素材被轉化為國內政治績效與情感動員，對外是否產生實質影響反而次要。第四，與職涯脫鉤。參加完國際會議之後，這段經歷在求職市場上幾乎沒有辨識度，多數人在畢業或就業後就退出了。

公共外交研究早已警告過這種模式的問題。有效的對外溝通依賴可信度與傾聽能力，單向的訊息投射效果有限，把國際參與當作對內政治表演更會削弱對外效力。¹ 但「台灣之光」模式恰恰反過來運作。它的受眾是國內觀眾，成效指標是新聞露出，週期是一次性的。

問題不在個別參與者不夠努力，而在系統。台灣青年的國際參與缺乏一套集體性的、可累積的、與個人職涯整合的長期機制。怎麼從製造台灣之光，轉向建造台灣社群？

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為什麼「台灣之光」模式走不遠

UNICEF Innocenti 在 2024 年發布了迄今最系統性的青年國際參與研究。研究團隊訪談了 80 位 15 至 28 歲、曾在 2017 至 2023 年間參與多邊國際平台的青年。超過五分之四的受訪者描述自己的參與經驗為「經常性的象徵性參與」（原文為 tokenistic，源自 Arnstein 1969 年提出的參與階梯理論，指形式上讓特定群體參與，實際上不給予決策權力），² 意思是參與了卻缺乏實質影響，缺乏支持，甚至帶有剝削性。

Chatham House 的研究從制度面解釋了這個數字。多邊機構的青年參與常流於「表面傾聽」，具體手法包括邀請高知名度青年出席一次性活動，或指派無法進入正式討論的青年代表。³ 這種模式對機構有明確功能。它讓機構可以宣稱自己重視青年聲音，同時不需要在決策結構中讓出任何實質空間。對青年參與者而言，你的價值在於你的「青年」身分標籤，一旦超過年齡上限就失去被邀請的理由。

UNICEF 和 Chatham House 的研究對象是全球多邊平台的青年參與者，涵蓋場域以聯合國體系為主。台灣青年的國際參與場域更為多元，從 WHA 旁聽、聯合國週邊活動、氣候 COP 到網路治理（ICANN、IGF）都有人投入，場域特性各異。但象徵性參與的結構性機制在不同場域中具有共通性，也就是機構需要青年的象徵價值但不讓出決策空間。台灣的「台灣之光」模式可以視為這個全球性問題的在地變體，再疊加兩個台灣特有的結構性弱點。以下兩個弱點來自筆者的社群觀察，仍需未來的系統性研究來驗證。

第一是知識斷裂。每一屆參與者重頭開始，前人摸索出來的程序知識、建立的社群關係、踩過的行政地雷，幾乎不會系統性地傳承。國際治理場域的學習曲線很陡。熟悉 ICANN 的政策開發流程、搞清楚 IGF 的 MAG 提案機制、理解哪些工作組真正有影響力，這些知識如果每個人都要自己重新摸索，累積速度永遠趕不上流失速度。

第二是職涯脫鉤。參與國際治理活動在台灣的就業市場上幾乎沒有對應的職涯路徑。雇主不理解、不支持，甚至不認為這是一種專業能力。最有潛力的參與者在進入職場後被迫退出，留下來的人必須用自己的時間和金錢維持參與。這不是永續的模式。

政策影響評估文獻提醒，「參與」不等於「影響」，嚴謹的評估需要區分四個層次。⁴ 輸入，也就是是否出席。過程，也就是是否進入工作流程。輸出，也就是是否產出具體貢獻。結果，也就是是否影響最終政策或規範。用這個框架檢視「台灣之光」模式，多數案例停留在輸入層次，少數觸及過程，幾乎沒有走到輸出和結果。

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集體系統解決了什麼問題

前面指出了「台灣之光」模式的四個結構問題。原子化、英雄敘事、服務大內宣、職涯脫鉤。如果這四個問題是正確的診斷，接下來要問的是，有沒有現成的組織模式至少解決了其中幾個？

先看理論怎麼說。Peter M. Haas 在 1992 年提出的知識社群理論指出，擁有共享因果信念與專業權威的跨國知識網絡，能夠在不依賴國家身分的前提下影響國際政策協調。⁵ Haas 描述的是已被承認的專業權威組成的網絡，例如影響 IPCC 的氣候科學家，青年互助社群目前還不是這種等級。但這個理論指出了一個方向。在國際場域中，一群共享專業標準、彼此信任、長期合作的人，比一個人單打獨鬥更有機會被聽見。Finnemore 與 Sikkink 描述的規範生命週期也呼應這個觀察。國際規範從興起到擴散再到內化，關鍵在於規範創業者透過組織平台持續推動。⁶ 一次性的發聲在這個框架裡幾乎沒有位置。

再看實際案例。這裡需要誠實區分「解決了結構問題」和「產生了政策影響力」。現有證據比較有力的是前者，後者仍然不足。

ICANN Fellowship 解決的是「原子化」和「知識斷裂」。 ICANN 自己的 alumni 調查顯示，88% 的 Fellowship 畢業生目前仍以某種形式參與 ICANN 社群。⁷ ICANN82 會議的數據更細。32 位 fellows 中，37.5%（12 人）在參加 Fellowship 前就已加入社群工作組，18.75%（6 人）在會後加入。這些數字存在回覆偏差和選拔偏差的可能，不能直接等同於「影響力」的證明。但它們確實顯示，一個提供同儕網絡、導師配對和組織持續支持的計畫，能讓參與者留在場域裡。留存本身不等於影響力，但離開場域就確定沒有影響力。「台灣之光」模式的根本問題就在於人不斷離開。

NetMission Ambassadors 解決的是「跨代傳承」。 DotAsia 在 2009 年發起這個計畫，每年招募約 20 至 25 名大學生，2010 年起組織亞太青年 IGF（yIGF），到 2025 年 yIGF 已吸引超過 160 名亞太青年參與。⁸ 十五年的持續運作讓每一屆學員不需要從零開始，前人的程序知識、社群關係和組織經驗透過計畫本身傳遞下去。至於政策影響，青年在 WSIS+20 成果文件中被明確認定為利害關係人類別，⁸ 但這是多方倡議的結果，無法歸因於單一組織。更準確的說法是，NetMission 提供了一個平台，讓亞太青年能以有組織的方式進入政策對話。進入對話是產生影響的前提條件，但進入對話本身還不是影響。

Meta-participation 解決的是「被動等待邀請」的困境。 Tjahja 與 Potjomkina 在 2024 年提出這個概念，描述當既有的多方利害關係人結構無法充分代表青年需求時，青年自行創造參與空間的機制，例如自組 Youth IGF、倡議在 MAG 中設立青年席位。⁹ 這些平行空間是否真的影響了主流程？目前的證據不足以下結論。但它們至少讓青年從「被邀請才能參加」變成「自己創造參與的條件」，這是一個能動性的轉變。

誠實地總結。這些案例解決的是「台灣之光」模式的結構問題，也就是原子化、知識斷裂、缺乏傳承、缺乏組織載體。它們讓人留下來、讓知識傳下去、讓參與有組織基礎。但它們是否產生了可衡量的政策影響力？現有證據還停留在輸入和過程層次（參與者留存、組織持續運作、進入政策對話），尚未有系統性的證據走到輸出和結果層次（具體改變了哪條政策、影響了哪份文本）。集體系統是產生影響力的必要條件，但目前還無法證明它是充分條件。

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管道分析，斷裂發生在哪裡

把青年國際參與視為一條管道（pipeline），可以看到三個階段，以及階段之間致命的斷裂。

早期入口相對充足。 ICANN Fellowship 提供旅費、導師配對與培訓支持。Internet Society（ISOC）的 Youth Ambassador Program 提供為期一年的學習與領導機會。IGF Youth Initiatives 涵蓋 Youth IGF、Youth Coalition 等平台。NetMission Ambassadors 在亞太區域提供了從學生到治理參與者的橋樑。¹⁰ 對台灣青年來說，多方利害關係人場域（ICANN、IGF 等）提供了不需要國家身分的入口，這是台灣的特殊機會。在這些場域中，影響力取決於專業貢獻與持續出席，護照上寫什麼相對不重要。¹¹

中期銜接嚴重不足，這是管道最脆弱的環節。 Fellowship 結束到成為工作組穩定貢獻者之間，通常有三到五年的空白期。參與者在這段期間面對三重障礙。機構不支持國際會議差旅的經費。雇主不理解也不認可這類參與。治理社群本身對新人有隱性門檻，包括程序的學習曲線和既有人際網絡的封閉性。ISOC 的 Mid-Career Fellowship 嘗試填補這個空白，但名額有限且並非青年專屬。¹⁰

長期制度位置取決於能否在中期階段存活。 ICANN Fellowship 88% 的留存率暗示，一旦跨過中期門檻，長期參與的機率顯著上升。⁷ 但有多少人在中期就流失了？這個數字缺乏系統性追蹤。

台灣青年在這條管道中有一個特殊處境。多方利害關係人場域提供了不需要國家身分的入口，但台灣缺乏系統性的支持機制來利用這些入口。沒有組織負責統籌從早期入口到長期參與的銜接，沒有經費機制支持中期階段的持續參與，沒有跨代的知識傳承網絡防止每一屆參與者重頭開始。IGF 的報名系統要求從聯合國會員國清單中選擇所屬國家，台灣不在選項裡，台灣代表的實務作法是以非政府組織職銜註冊。¹² 這種程序性摩擦本身不致命，但如果每個人都得自己摸索解法，它就變成了不必要的進入障礙。

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五條路徑，從台灣之光到台灣社群

以下策略圍繞一個核心轉向。停止投資在製造個人英雄，開始投資在建設集體系統。所有建議都在一個前提下討論。弱國的國際參與空間受限於地緣政治格局，策略能管理的是條件，無法控制外部衝擊。

一、建立互助網絡，終結原子化

最優先的任務是打破每個人單打獨鬥的狀態。具體作法包括建立台灣青年國際治理參與者的常態性社群，也就是持續運作的工作網絡，有別於一次性的「分享會」。建立跨代的導師配對機制，讓已經在 ICANN 工作組中活躍的台灣參與者系統性地帶領新進者。建立共享的知識庫，包括程序指南、人脈地圖、行政須知、過去提案的經驗紀錄。NetMission Ambassadors 的模式值得參考，由民間組織發起、以議題社群為基礎、透過持續活動建立跨代傳承。¹³ 這不需要政府主導，也不應該由政府主導。它需要的是已經在場域內的人，願意把經驗系統性地傳遞出去。

二、議題專業化，讓參與成為專業能力

在多方利害關係人場域中，影響力取決於你在社群工作流程中的位置。¹¹ 優先投資可進入工作流程的專業角色。加入 ICANN 的政策開發流程、參與 IGF 的最佳實踐論壇、在工作組中承擔文本編寫或資料彙整的工作。ICANN Fellowship 的數據顯示，超過三分之一的 fellows 在參加前就已加入工作組。⁷ 這意味著「先有議題專業，再申請入口計畫」的順序可能比反過來更有效。關鍵轉變在於，參與國際治理應該被定位為一種可辨識的專業能力，可以寫進履歷、被雇主理解、在職涯中累積，就像會計師證照或程式語言能力一樣。

三、設計從入門到制度位置的養成路徑

解決中期斷裂需要刻意的制度設計。第一步是從 fellowship 到工作組的銜接支持。fellowship 結束後的兩年內，提供持續的差旅補助、線上參與的技術支援、工作組內的同儕支持。第二步是打造進階軌道。從工作組成員到共同主席，從公開徵詢的回應者到政策文本的起草者，從參與者到培訓者。ICANN 88% 的留存率證明管道有效時的效果，⁷ UNICEF 五分之四的象徵性參與數字則量化了管道失敗時的代價。² Tjahja 與 Potjomkina 的 meta-participation 概念提示了另一個方向。與其等待既有機構改善管道，青年可以自行創造制度空間。⁹

四、跨場域組合，分散風險

台灣在多方利害關係人場域有真實的參與空間。ICANN 的政策開發流程對所有人開放，.tw 網域的 ccTLD 委任讓台灣透過域名管理者角色嵌入制度。¹⁴ IGF 雖然有報名系統的分類摩擦，但實質參與的空間存在。¹² 同時，台灣在部分政府間場域也維持著制度存在，例如 APEC 的經濟體成員身分。¹⁵ 集體系統的優勢在於它能同時在多個場域佈局，某一個管道受阻時還有替代路徑，個人不需要承擔所有風險。

五、用制度指標取代媒體指標

如果繼續用媒體報導數量和社群觸及率衡量國際參與的成效，「台灣之光」模式就永遠不會消失。替代方案是政策影響評估文獻建議的「貢獻邏輯」指標。¹⁶ 制度位置指標，看的是是否進入工作組或編寫小組、公開徵詢回應被引用次數。議程指標，看的是提案被納入正式議程的次數、跨陣營共同簽署比率。網絡指標，看的是跨組織協作頻率，這是結構性嵌入的代理指標，需謹慎解釋。政策回路指標，看的是會後是否出現聯合行動、後續會議是否延續同一議程線索。¹⁷ 這些指標衡量的是集體的、可累積的影響力，不是個人的一次性曝光。

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停止製造台灣之光，開始建造台灣社群

這篇文章的論點可以壓縮成一句話。台灣青年國際參與的瓶頸不在個人能力，在集體系統。

「台灣之光」模式把國際參與變成一場個人冒險，刺激、孤獨、不可複製。它製造的是故事，很少產生可持續的影響力。ICANN Fellowship 的留存數據（儘管需要謹慎解讀）和 NetMission 十五年的組織累積，提供了替代模型的輪廓。集體的、有組織載體的、有養成路徑的、與職涯整合的。

對正在考慮投入的人，最誠實的建議或許是，別想著成為台灣之光，想著怎麼讓下一個人不用從零開始。找到你的議題社群，留下來，把你學到的東西傳出去。如果台灣有五十個人在不同的治理場域裡持續出現、彼此支援、累積專業信任，這個社群的影響力會遠超過五十篇「台灣青年在國際舞台發光」的新聞報導。

知識社群理論說的「專業信任」，規範生命週期說的「持續說服」，ICANN 的留存數據，UNICEF 的象徵性參與警告，收斂出來的方向一致。集體的、長期的、制度性的。這條路很慢，很不浪漫，沒有英雄光環。但它是唯一可能累積出真正影響力的路。

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參考資料

1. Nicholas J. Cull 的公共外交分類學與經驗總結，指出有效公共外交依賴可信度與傾聽能力，區分傾聽、倡議、文化外交、交流外交與國際廣播五種形式，強調單向訊息投射效果有限，且公共外交不宜被當作對內政治表演。來源等級 A（同儕審查研究）。
2. UNICEF Innocenti (2024). “Meaningful Youth Engagement in the Multilateral System.” 訪談 80 位 15-28 歲曾參與多邊國際平台的青年（2017-2023 年間），發現超過五分之四描述其參與為經常性的象徵性參與（原文 tokenistic），缺乏實質影響、缺乏支持、甚至帶有剝削性。Tokenistic 一詞源自 Sherry Arnstein (1969) “A Ladder of Citizen Participation,” Journal of the American Institute of Planners 35(4): 216-224，指形式上納入特定群體但不賦予實質決策權力的參與模式。來源等級 A。
3. Chatham House 研究，分析多邊機構青年參與常流於「表面傾聽」的制度機制，包含邀請高知名度青年出席一次性活動、指派無法參與正式討論的青年代表等模式。來源等級 A。
4. 政策影響 M&E 指南（BetterEvaluation）與相關文獻，強調政策影響評估的複雜性，主張以「貢獻邏輯」取代線性因果歸因，區分輸入、過程、輸出與結果四個層次。來源等級 A。
5. Haas, P. (1992). “Introduction: epistemic communities and international policy coordination.” International Organization 46(1): 1-35. 說明擁有共享因果信念的跨國知識網絡如何在不依賴國家身分的前提下影響國際政策協調。來源等級 A。
6. Finnemore, M. & Sikkink, K. (1998). “International Norm Dynamics and Political Change.” International Organization 52(4): 887-917. 描述國際規範從興起到內化的三階段過程，關鍵在於規範創業者透過組織平台持續推動。來源等級 A。
7. ICANN Fellowship Program post-meeting reports. 自 2007 年啟動以來 88% 的 alumni 留存率，以及 ICANN82 會議 32 位 fellows 中 37.5% 在參加前已加入工作組、18.75% 在會後加入的數據。來源 https://www.icann.org/fellowshipprogram 。來源等級 A。
8. NetMission Ambassadors（netmission.asia），由 DotAsia 於 2009 年發起，每年招募約 20-25 名大學生，2010 年起組織亞太 Youth IGF，2025 年 yIGF 吸引超過 160 名亞太青年參與。青年在 WSIS+20 成果文件中被明確認定為利害關係人類別。來源等級 B。
9. Tjahja, N. & Potjomkina, D. (2024). “An agent of change: Youth meta-participation at the internet governance forum.” Telecommunications Policy 48(5). 提出 meta-participation 概念，描述青年在既有多方利害關係人結構無法充分代表其需求時，主動創造參與空間。來源等級 A。
10. 綜合 ICANN Fellowship 計畫說明、Internet Society Youth Ambassador Program、IGF Youth Initiatives（Youth IGF、Youth Coalition）、ISOC Mid-Career Fellowship 計畫說明。這些管道的共通問題在於早期入口到長期制度位置之間缺乏系統性銜接。來源等級 A/B。
11. 綜合 ICANN 政策開發流程說明（GNSO 工作組對所有人開放）與 Tunis Agenda 第 72 段、聯大第 70/125 號決議，界定多方利害關係人機制以專業貢獻與持續出席為影響力基礎。來源等級 A。
12. 台灣數位發展部說明，描述台灣代表在 IGF 報名系統中因無法選擇「台灣」而採取以非政府機構職銜參與政府組別討論的替代方案。來源等級 C（官方自述，用於描述其參與方式）。
13. 綜合 NetMission Ambassadors 模式分析。民間組織發起、議題社群為基礎的跨代知識傳承網絡，作為集體參與系統的實踐案例。來源等級 B。
14. IANA Root Zone Database 確認 .tw 為台灣的國碼頂級域名（ccTLD），由 TWNIC 管理。TWNIC 以 ccTLD 管理者角色參與 ICANN 公開徵詢，提交政策意見。來源等級 A。
15. APEC 官方成員列表，確認台灣以 Chinese Taipei 名義作為 APEC 經濟體成員。來源等級 A。
16. 政策影響 M&E 指南（BetterEvaluation）與相關文獻，主張以「貢獻邏輯」設計中介指標，承認政策過程的複雜性。來源等級 A。
17. 綜合制度位置、議程、網絡與政策回路四類指標設計，提供超越短期可見度指標的系統性評估框架。來源等級 A。